Streszczenie

Z uwagi na konieczność zapewnienia poprawy stanu środowiska przyrodniczego oraz stworzenia warunków dla trwałego, zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego, rysuje się potrzeba modyfikacji istniejących instrumentów polityki ekologicznej państwa w kierunku umożliwiającym realizację tych celów. Do instrumentów ekonomicznych, które po spełnieniu określonych warunków mogłyby być odpowiednim narzędziem ułatwiającym osiągnięciezałożonych celów, należy system opłat produktowych, a wśród nich narzut ekologiczny od paliw. Jest on rodzajem dodatkowej opłaty doliczanej do cen paliw, które w trakcie zużycia są istotnym źródłem zanieczyszczenia środowiska. Jako instrument uzupełniający obecny system opłat, narzut ekologiczny stanowiłby wzmocnienie działań proekologicznych państwa. Ponadto poprzez ideę nałożenia go na sprawców zanieczyszczeń, którzy do tej pory nie są finansowo odpowiedzialni za szkody wyrządzane w środowisku przyrodniczym, a więc m.in. sektor gospodarstw domowych, drobnych wytwórców i transport, przyczyniłby się do zmniejszenia ich niekorzystnego oddziaływania na środowisko.

Warunkiem akceptacji systemu opłat produktowych jest dodatni bilans korzyści i kosztów ich wprowadzenia. Korzyści z wprowadzenia narzutu na paliwa to możliwa zmiana struktury zużycia paliw i wynikające z tego zmniejszenie negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze oraz dopływ środków pieniężnych do funduszy odpowiedzialnych za finansowanie przedsięwzięć w zakresie ochrony środowiska. Negatywnym skutkiem wprowadzenia tych opłat może być wzrost kosztów produkcji w przemysłach zużywających duże ilości paliw i w konsekwencji wysoki impuls inflacyjny.

Prezentowana praca poświęcona jest analizie wielostronnych skutków wprowadzenia narzutu ekologicznego na paliwa. Jej celem jest umożliwienie odpowiedzi na pytanie, przy spełnieniu jakich warunków bilans korzyści i strat z narzutu będzie dodatni. Analiza poprzedzona została krótką charakterystyką funkcjonowania tego narzędzia w krajach Unii Europejskiej. Problematyka ta została tam dość dobrze zbadana i za pomocą odpowiednich modeli ekonometrycznych określono zmiany popytu na poszczególne rodzaje nośników energii, wzrost ich cen oraz potencjalne przychody budżetowe z tytułu wprowadzenia narzutu ekologicznego. W niniejszej pracy analizowano możliwość wystąpienia podobnych zmian w odniesieniu do warunków polskich.

Narzut ekologiczny od paliw nosiłby charakter dodatkowego podatku naliczanego do ceny danego paliwa. Objąłby swym zasięgiem następujące rodzaje paliw: węgiel kamienny (w tym energetyczny i koksowy), węgiel brunatny, benzyny, olej opałowy, olej napędowy, gaz ziemny, ciekły, koksowniczy. W obliczeniach przyjęto 19 scenariuszy stawek narzutu na poszczególne paliwa. Część z nich przewiduje wprowadzenie jednolitej stawki dla wszystkich rodzajów paliw), pozostałe różnicują stawki w zależności od uciążliwości środowiskowej danego paliwa.

Możliwość zmian w strukturze rynku paliw analizowano poprzez koszty dwu najważniejszych kierunków użytkowania: wytwarzania energii elektrycznej oraz ogrzewania pomieszczeń. Przeprowadzono ponadto obliczenia bazujące na elastycznościach popytu - miarach reakcji użytkowników na zmiany cen paliw. Wpływ narzutu ekologicznego przejawiać się będzie nie tylko zmniejszeniem ogólnego poziomu zużycia nośników energii, lecz powinien spowodować substytucję paliw o dużej szkodliwości środowiskowej na paliwa mniej szkodliwe. Proces ten jest możliwy jedynie w długim okresie, kiedy będą mogły być przeprowadzone przez przemysł odpowiednie działania dostosowawcze. Warunkiem powodzenia jest odpowiednio wysokie zróżnicowanie stawek narzutu ekologicznego na poszczególne paliwa.

Istotną przesłanką leżącą u podstaw wprowadzenia narzutu od paliw jest jego funkcja redystrybucyjno-finansowa. Korzyści natury ekonomiczno-finansowej to przede wszystkim napływ środków pieniężnych na konto funduszy ekologicznych. Przeprowadzony szacunek dochodów z narzutu wskazuje, iż dla części rozpatrywanych wariantów wygenerowane kwoty byłyby wystarczającym zabezpieczeniem realizacji zamierzeń ekologicznych państwa, szczegółowo określonych w “Programie wykonawczym do polityki ekologicznej państwa do 2000 roku”.

Wskutek wprowadzenia narzutu ekologicznego i wynikłego wzrostu cen paliw rosną koszty zakupu paliw w poszczególnych sektorach gospodarczych, a tym samym ich koszty produkcji. Analiza wskaźników wzrostu kosztów w przemyśle i całej gospodarce wskazuje na bardzo mały wpływ narzutu na koszty produkcji. Wzrost kosztów w przemyśle (nieco większy niż dla całej gospodarki) jest rzędu ułamka procenta, jedynie w wariantach skrajnych wartości te są większe. Można zatem powiedzieć, iż poza scenariuszami przewidującymi bardzo wysokie wysokości stawek narzutu ekologicznego, pozostałe z nich nie rzutują tak istotnie na koszty w przemyśle i w pozostałych sektorach gospodarki narodowej.

Wzrost cen paliw i energii spowoduje wzrost kosztów utrzymania we wszystkich przekrojach gospodarstw domowych, lecz wzrost ten rozłożony jest nierównomiernie. Wyraźnie widać około 2-krotnie mniejszy wzrost wydatków w grupie gospodarstw ogrzewanych w systemie zbiorczym w porównaniu z gospodarstwami ogrzewanymi indywidualnie. Największy wartościowy i procentowy wzrost wydatków związany z wprowadzeniem narzutu ekologicznego można zaobserwować w grupie gospodarstw rolnych, co wiąże się z niekorzystną strukturą zużycia energii, w której dominują paliwa transportowe i węgiel.

Analizując wzrost wydatków gospodarstw domowych w świetle poszczególnych scenariuszy narzutu ekologicznego można wyciągnąć wniosek, że podobnie jak w przypadku całej gospodarki, tak i tutaj obserwuje się stosunkowo niewielki wzrost kosztów. Za wyjątkiem scenariuszy skrajnych, w którym wzrost ten może osiągnąć 5-8% w zależności od rodzaju gospodarstwa, w pozostałych przypadkach kilkuprocentowy narzut na ceny paliw nie spowoduje znaczących obciążeń finansowych gospodarstw domowych i wyniesie najwyżej 1-2%.

Jak wynika z przytoczonych szacunków, wzrost inflacji powodowany wprowadzeniem narzutu ekologicznego na paliwa jest stosunkowo niewielki i dla większości wariantów nie przekracza 2%.

Przyjęcie jednakowych stawek na paliwa byłoby rozwiązaniem stosunkowo prostym w realizacji, jednak brak mechanizmu bodźcującego do zmiany struktury zużycia paliw przesądza o odrzuceniu tych scenariuszy. Podobnie jest w przypadku wariantów przewidujących wprowadzenie narzutu tylko na paliwa transportowe, choć są one dość korzystne z punktu widzenia wysokości przychodów oraz niskich kosztów w gospodarce. Warianty, dla których efekt ekologiczny z zastosowania narzutu byłby wyraźny, są nie do przyjęcia ze względu na wysoki wskaźnik inflacji. Jednym z podstawowych problemów pojawiających się w trakcie analizy możliwości wprowadzenia narzutu ekologicznego od paliw jest opór tej grupy podmiotów gospodarczych, które płacą już opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego (m.in. elektroenergetyka, hutnictwo, koksownictwo). Dla nich narzut na paliwa będzie formą podwójnego, nieracjonalnego opodatkowania, co może budzić zdecydowane sprzeciwy z ich strony i stanowić poważny argument przeciwko wprowadzeniu tego typu instrumentu. Po uprzednim prawnym zabezpieczeniu się przed takimi sytuacjami, rozwiązanie polegające na nie obciążaniu narzutem paliw zużywanych przez podmioty ponoszące koszty korzystania ze środowiska byłoby sprawiedliwe i prawdopodobnie wzrosłaby jego akceptowalność przez wszystkie zainteresowane strony. Narzut obowiązywałby tylko te podmioty i tylko za te paliwa, za które nie płacą one opłat emisyjnych. Dla pozostałych (np. elektroenergetyka) nadal obowiązywałyby opłaty ekologiczne, z ceną węgla nie obciążoną narzutem ekologicznym. Scenariusz ten powoduje stosunkowo niewielki wzrost cen w gospodarce, ale wiąże się z dość poważnym ograniczeniem dochodów z narzutu ekologicznego. Wydaje się on być jednak rozwiązaniem mającym szanse na szersze poparcie ze strony przemysłu i powodującym w miarę łagodne negatywne skutki gospodarcze. Jego dużą zaletą jest rozszerzenie odpowiedzialności za generowanie negatywnych skutków środowiskowych na podmioty dotychczas nie objęte żadną formą regulacji ekologicznych. Jest to ponadto wariant różnicujący wysokość stawek na poszczególne paliwa w stopniu umożliwiającym przejście na paliwa mniej uciążliwe dla środowiska, przynajmniej w grupie gospodarstw domowych. Wariant ten przewiduje wprowadzenie maksymalnej stawki w wysokości 8% na wysokozasiarczone węgle oraz 4% na benzyny z dużą zawartością ołowiu. W celu wzmocnienia funkcji bodźcowej dla węgli o małej zawartości siarki oraz benzyny bezołowiowej wariant ten przewiduje obniżenie narzutu dla tych paliw do poziomu odpowiednio 4 i 1%. Dla pozostałych paliw stawka narzutu ekologicznego mieści się w granicach 0-6% (w tym dla gazu ziemnego wynosi 1%).

Zdaniem autorów narzut ekologiczny jest dobrym narzędziem oddziaływania na te elementy systemu gospodarczego, które mają małe możliwości kontroli i obniżenia niekorzystnych skutków środowiskowych swojej działalności. Są to więc małe zakłady przemysłowe, gospodarstwa domowe, transport itp. Inni odbiorcy, jak elektroenergetyka, powinny być kontrolowane bezpośrednio pod względem swojego wpływu na środowisko - przede wszystkim wielkości emisji. Ich zadaniem będzie dotrzymać limitów emisji po najniższym koszcie.